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引领改革方向的宪法
发布时间:2018年09月28日
 
李树忠(中国政法大学副校长)
 
稿件来源: 法制日报法学院
 
 
    “八二宪法”被誉为“是一部好宪法”,其成功之处就在于它“确认并规定了一些既反映时代要求和社会变迁,又行之久远、历久弥新的重要观念和原则。”在改革开放的40年中,这些“观念和原则”引领了改革开放的进程和方向。在当前“四个全面”的战略部署中,“全面推进依法治国”是“全面深化改革”的“基本方式和可靠保障”。因此,宪法就不再是追随改革的脚步,为改革背书,而是应当成为引领改革方向,保障改革走在正确的道路上。
  用宪法规定的“观念和原则”引领改革是全面推进依法治国,实现法治中国的必然要求,也是中国共产党从革命党转型为执政党,并将长期执政的不二法则。尤其是2018年宪法修改之后,把党的十九大确定的重大理论观点和重大方针政策写入国家根本法,把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果上升为宪法规定,为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供有力的宪法保障。严格落实宪法的规定,既能确保改革的政治方向,又能减少改革进程中的阻力。在国家和社会发展进程中,“矛盾是普遍的、绝对的,存在于事务发展的一切过程中,又贯穿于一切过程的始终。”“中国改革已进入攻坚期和深水区”,面临的是积存多年的顽瘴痼疾和深层次利益关系和矛盾。如何破解这些利益关系,化解社会矛盾,成了当前改革中的最大难题。从社会发展历史来看,解决矛盾的方式主要是革命、改革和法治。中国共产党以革命的方式取得了政权,通过改革取得了经济上的巨大成就。建设法治中国,运用法治思维和法治方式化解社会发展进程中出现的问题,则是中国共产党实现执政方式转变和社会转型的总目标。在社会多样化,利益多元化的社会,宪法成为共同体的最大公约数,凝聚着最大的社会共识和价值共识。此外,宪法还确认了国家的基本法治秩序,“是各种社会分歧、矛盾和冲突能够在道德精神和法律理性的基础上得以和平解决或缓和的秩序,是社会组织健全,社会治理完善,社会安定团结,人民群众安居乐业的秩序。”落实现行宪法,则能够很好地确保改革沿着正确的方向进行,这已经成为当前社会各界的广泛共识。 
    规范改革进程的宪法
  经过近40年的改革发展,我国的改革和法治建设都进入新的历史阶段。一方面,改革进入“深水区”,已有的改革中有的还需要进一步推进。但与此同时,一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的中国特色社会主义法律体系已经形成,我国的各项事业发展正逐步进入法制化轨道。重要的是,经过5次宪法修改之后,我们党的社会主义初级阶段理论、党的指导思想、中国特色社会主义理论、党的改革开放政策、基本经济制度和分配制度、依法治国方略、社会保障基本国策、私有财产保护和人权保障等重要内容都已写进宪法。如今的“八二宪法”已经具备了较大的开放性和包容性,为中国未来的改革发展预留了充分且必要的空间,提供了宏大、坚固的理论和制度框架。可以预见,一个相对稳定的宪法时代即将到来。在这个背景下,我们的宪法观也需要从改革宪法迈向依据宪法推进改革。宪法的功能不再是为改革背书,而是要更多地引领改革,指导改革,在宪法的框架内推进改革,用宪法规范改革进程,以此在改革中逐步树立宪法的权威性和规范性。
  在宪法框架内推进改革,首先意味着涉及国家宪法体制的改革应当有明确的宪法依据。任何组织和地方都不应再出现突破宪法的改革。如果需要试点,需要为未来的宪法性改革提供地方(行业)性经验,也应遵循宪法程序。以正在进行的国家监察体制改革为例。因属于国家宪法体制的改革,宪法学界基本形成了以“修宪”为前提的改革观。仅仅通过“修法”并不能满足监察体制改革的正当性要求。因其试点涉及宪法事项,诸如“暂停或者停止”刑事诉讼法、国家机关组织法等基本法律或条款的实施,理应当由全国人大作出决议。2018年的宪法修改化解了国家监察体制改革的合宪性危机,为推行此项改革奠定了坚实的基础。
  其次,改革的核心主导权属于宪法所确认的权力机关,即全国人民代表大会。长期以来,我国改革的主导权由行政机关掌握。这种安排固然有利于改革的推行,但却损害了改革的合法性,也弱化了作为权力机关的人民代表大会所应当和能够发挥的作用。尤其是我们的行政体制改革,常常面临“政府同时扮演着改革主体与改革对象双重角色”的窘境。这种做法不仅令改革的合法性受到质疑,而且,由行政机关主导的改革往往是未经法律授权以规章或命令的形式自行配置权力,造成改革的混乱,也触发了许多以改革之名的寻租机会。改革的重点领域反而成了腐败的高发区域。 
  最后,重大改革出台前进行合宪性评估。在重大改革出台前建立合宪性评估制度尤为重要。宪法的重要原则实际上为未来的深化改革设定了前提。宪法不仅是确认改革的方向,对改革起到促进和推动作用,还需要在某些层面上限制改革。改革是一把双刃剑。改革得好,固然有助于权力良性运转,改革得不好,则可能导致权力失衡。把改革纳入到法治的框架,用宪法和法律来限制改革,可以“防止过犹不及”。在一定意义上,只有宪法的各项规定真正成为党和国家各项工作(包括改革)的底线和红线,依法治国大业才能最终取得成功。在重大改革措施出台前,建立合宪性评估制度,通过合宪性评估判断改革措施是否符合宪法。如果不符合宪法,并不意味着就断然得出违宪的判断,而是看是否能通过宪法解释的方式化解改革与现行宪法之间可能存在的“冲突”。如果宪法并没有为即将进行的改革提供任何解释的空间,那就应该暂缓改革或提请修宪。待宪法修改后再推出新的改革措施。这一方面要求我们提高宪法解释的技术和能力,善于“戴着镣铐跳舞”,在现有宪法规范中寻找改革的契机和正当性。另一方面也要认识到,尽管现行宪法为未来改革预留了比较广阔的发展空间,但仍不排除需要借助修改宪法的方式来调和改革与宪法之间的关系。
    结语
  40年改革开放的伟大成就不仅创造了经济奇迹,还正在创造着治理奇迹,即将一切经济、政治、社会、文化生活逐步纳入以宪法为核心的法治轨道。宪法逐渐成为国家、社会和公民生活的“根本规范”。“八二宪法”的精神就是改革。但作为改革产物的“八二宪法”,在与改革的共生之中,逐渐呈现出“确认改革成果”“引领改革方向”和“规范改革进程”的样态。在处理与改革的关系时,宪法发挥着确认、引领和规范的多重功能。
  尽管“八二宪法”在处理与改革的关系中仍然是多种样态并存,还需要及时回应改革需求,吸取改革经验,但在改革进入了“深水区”,多元化的转型矛盾交错出现之时,需要强化宪法引领和规范改革的功能。只有在宪法框架下推进改革,才能凝聚共识、增强改革的合法性和正当性,确保改革的有序进行。
  站在新的历史起点上,回顾改革开放40年的经验教训,总结宪法与改革的变动关系,正确把握好中国宪法处理改革的不同功能,才能真正落实“四个全面”的战略布局,实现中华民族的伟大复兴。
  (文章为作者在2018中国宪法学年会上论文节选)